5 月 28 日，国务院印发《城市更新 “十五五” 规划》。翻阅这份规划，一组组数字直观勾勒出本轮城市更新的体量：11.5 万个老旧小区、50 万套危旧房、4000 个城中村、36.5 万公里地下管网，总投资体量预计达 15 万亿至 20 万亿元。但数字背后，更值得深究的是：这一轮城市更新，与前两次浪潮相比，究竟有哪些本质不同？

从资金分配的细节，也能窥见本轮更新的导向。中央财政对示范城市实施分区域定额补助：东部每个城市补助不超过 8 亿元，中部不超过 10 亿元，西部不超过 12 亿元。每年通过竞争性选拔确定 15 个示范城市，2026 年入选的包括北京、天津、唐山、包头、大连等。东中西三档补助标准的差异并非随机设定 —— 城市发展基础越薄弱，中央财政的支持力度越大，这也折射出本轮更新 “精准施策、补齐短板” 的核心思路。

要回答 “这次有什么不同”，需先回溯前两轮城市更新浪潮的脉络。

从棚改到旧改，再到系统性更新

2013 年，国务院印发《关于加快棚户区改造工作的意见》，第一轮大规模城市改造正式启动。棚改的核心逻辑是 “拆”：拆除棚户区，通过货币化安置保障居民权益，腾出土地用于重新开发。彼时城市正处于快速扩张阶段，“拆旧建新” 的模式契合当时的发展节奏，逻辑清晰且落地高效。

2021 年，“实施城市更新行动” 首次写入政府工作报告和 “十四五” 规划纲要，“老旧小区改造” 取代 “棚改” 成为核心关键词。这一阶段的导向从 “大拆大建” 转向 “补短板”：聚焦水电气改造、加装电梯等民生工程，弥补过去几十年城市基础设施建设的欠账，更新逻辑也从 “拆” 转变为 “补”。

步入 “十五五” 时期，规划中的关键词再度迭代。“城市体检”“自主更新”“原拆原建”“一刻钟便民生活圈”“好房子”“完整社区” 等此前鲜有提及的概念集中出现，标志着本轮更新的逻辑既非 “拆” 也非 “补”，而是 “治”—— 将城市视作有机生命体，针对不同区域、不同建筑的 “老化病症” 精准施策、分类治理。

梳理三波浪潮，一条核心线索愈发清晰：更新的主导权，从政府单向推动转向居民自主参与；资金来源，从财政全包转向政府、市场、居民合理共担；更新内容，从单纯修缮建筑转向优化居民生活全场景。

统一体检标准，差异化治理方案

规划明确了统一的城市体检目标：到 2030 年，城镇房屋基础信息数字化率达到 95% 以上。目前，全国 297 个地级及以上城市已全面开展城市体检工作。但 “体检” 之后的 “治理方案”，则根据城市类型的不同呈现出鲜明差异。

超大特大城市的核心挑战是空间密度过高，土地开发强度接近上限，增量空间基本耗尽。对此，北京强调 “空间资源统筹” 与 “区域综合性更新”，不再局限于单栋建筑的改造，而是以片区为单位整体推进；上海聚焦低效商办楼宇盘活，支持功能兼容转换，将空置率较高的写字楼改造为公寓、养老设施等民生配套；广州计划 2026 年完成城市更新固定资产投资 2000 亿元，重点推进沙面、白鹅潭、广州北站等六大核心片区的统筹更新；深圳则打出 “工业上楼” 组合拳，在垂直空间上拓展产业发展载体，破解产业空间不足的难题。

老工业城市和资源型城市的核心命题是平衡 “去与留”—— 既要淘汰落后产能、拆除违建，也要留住城市记忆、培育新的发展动能。四川攀枝花作为上世纪六十年代三线建设时期兴起的钢铁城市，2025 年启动城市有机更新三年攻坚行动，围绕 537 个项目、478 亿元投资，提出 “排危、补短、治乱、焕新、兴业、提质” 十二字方针，坚守 “不大拆大建” 的底线：东区兰尖社区完整保留红砖房风貌，修缮 13 栋历史建筑，复原 “七户人家一棵树” 的特色景观，打造研学馆和飞行影院，让老街成为网红打卡地；而仁和区弯腰树社区对 70 年代建成的小区开展整治，拆除 45 处违建，腾出空间建设休闲广场，做到该留则留、该拆则拆。

河南平顶山作为典型的煤炭资源型城市，将城市更新与生态治理、产业转型深度绑定：推进矿区生态修复、工业遗存活化利用、老旧厂区改造，走出 “从煤城到绿城” 的转型之路。山东淄博的路径与之相似，“十五五” 期间计划完成 8.2 万户、792 万平方米老旧小区改造，以及 100 万平方米以上既有建筑节能改造；更关键的是，当地不盲目拆除老厂房，而是将闲置工业厂区改造为文创、工业旅游、科创融合的城市综合体，实现工业遗产的活化利用。

哈尔滨的更新方案则紧扣地域特点精准施策：供热领域推进 “一城一网” 建设，实现江南五区与江北两区热源互联互通、应急互备；燃气领域重点推进高层建筑管道接通、“瓶改管” 改造，以及智能监测设备加装。这些看似基础的改造，对冬季严寒的东北城市而言至关重要 —— 管网老化问题直接关系居民基本生活，是当地更新工作的重中之重。

县城和小城镇面临的是另一类挑战：房屋建筑老化程度相对较轻，但公共配套严重不足；人口持续流出，留守群体对公共服务的需求却更为迫切。规划中提出的 “一刻钟便民生活圈”“完整社区” 建设，对超大城市居民而言是 “锦上添花”，对县城居民却是 “雪中送炭”—— 楼下是否有菜市场、社区是否设卫生站、老人能否在家门口就医，这些在大城市早已解决的民生问题，仍是县城更新需要补齐的短板。为此，规划专门明确 “推进宜居县城建设，开展县城体检”“加强边境小城镇建设”，针对性破解县城和小城镇的发展难题。

保障租住需求：更新后，租客还住得起吗？

过去的城市更新中，一个容易被忽视的问题是：城中村拆除、老小区改造后，居住环境虽大幅改善，但房租往往随之翻倍，导致外来务工人员、快递员、餐饮服务人员等群体被迫迁往更远、更廉价的区域。城市面貌更新了，为城市运转提供基础服务的人群却被 “挤出”，这与城市更新的初衷相悖。

对此，《城市更新 “十五五” 规划》作出了明确回应：要求统筹考虑外来务工人员的住房需求，逐步解决新市民、青年等群体的阶段性住房困难。具体举措包括：在更新片区配建保障性租赁住房，鼓励将城中村存量房源改造为标准化租赁住房并定向出租。

成都的 “民租房” 模式颇具参考价值：村集体统一租赁村民空置住房，经标准化改造后，定向出租给外来务工人员，租金控制在市场价的 60% 以内。广州、深圳则从制度层面规范租赁市场，在更新方案中明确要求，改造后的租赁住房租金涨幅需控制在合理区间。这些措施的底层逻辑高度一致：城市更新的目标不是淘汰低收入群体，而是在优化城市空间的同时，为他们保留 “住得起、住得稳” 的居所。

重构权责关系：谁出钱，谁做主

本轮城市更新最根本的变革，不在于技术手段的升级，而在于 “人” 与 “钱” 的关系重构。

规划清晰提出：构建政府、市场、居民资金合理共担机制。一方面，允许地方政府专项债券支持城市更新项目，且可作为项目资本金；另一方面，推动发行 REITs、资产证券化产品，鼓励企业发行公司债券、中期票据，资金渠道较此前任何一轮更新都更为多元。

但更核心的变化在于居民角色的转变：从被动等待政府改造，变为主动掌握更新的 “决策权”。

内蒙古包头东河区的 “土六栋” 是典型案例：6 栋 1978 年建成的三层砖混楼房，2020 年被鉴定为 D 级危房。以往这类情况多由政府征收、拆除、安置，而 2024 年，当地居民投票选出 “自主更新委员会”，热心居民马有担任主任，从户型设计、材料采购到施工监督，全程由居民自主决策。改造后户型面积从 46 平方米拓展至 82.8 平方米，性价比远超商品房，且居民无需搬迁。这座新楼被命名为 “家和新居”，预计 2026 年 5 月完工。

类似的探索在多地落地：广州南沙区首期筹集 2100 套商品房作为安置房，实现 “签约即收楼”，最快 16 天即可办结产权证，相较以往动辄两三年的安置周期大幅提速；黄埔区推出跨 8 个区通用的房票安置政策，居民可自主选购商品房；厦门湖里区则整合 12 家房企的 42 个楼盘组建 “房源超市”，房票面值还额外溢价 5%。从 “政府建安置房分配给居民” 到 “居民拿房票自主选商品房”，安置的核心目标未变，但选择权从政府移交到了居民手中。

这些案例的共性在于：居民自主决定 “改不改、怎么改、花多少钱”，政府不再大包大揽，转而聚焦政策支持与标准制定。无论是广州的房票安置，还是包头的自主更新，看似操作模式迥异，实则底层逻辑一致 —— 城市更新的核心主体，从 “城市空间” 回归到 “人” 本身。

“显著成效”2035可见

规划中有一个细节值得关注：到 2030 年的目标是 “城市开发建设方式转型初见成效”，“初见成效” 的表述，意味着这五年仅是转型的起步阶段；到 2035 年，目标才定为 “显著成效”。

换言之，从棚改到旧改历经近十年，而从旧改到真正实现系统性的城市更新，或许需要更长时间。15 万亿元的投资、36.5 万公里的管网改造、上千万套住房的升级，这些是看得见的工程量；但更难的挑战藏在图纸之外：如何让习惯了 “政府全包” 的居民接受 “合理共担成本”，如何在保护历史风貌与改善居住条件之间找到平衡，如何让资源枯竭型城市的更新避免 “空城化”、真正留住人…… 这些，才是规划文本之外，本轮城市更新需要解答的核心考题。